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通知公告
义县推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案(试行)

发布时间:2017-12-12 17:28:00  编辑:admin  字体:  

义县推广运用政府和社会资本合作

PPP)模式实施方案(试行)

 

为深入贯彻落实十八届三中全会精神,按照《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发[2014]28号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的总体部署,加快转变政府职能,增强公共产品供给能力,完善丰富财政投入和管理方式,激发市场活力,鼓励和引导社会投资,促进调结构、补短板、惠民生,县政府决定在全县范围内规范、有序开展政府和社会资本合作。现制定如下实施方案。

一、总体思路和基本原则

(一)总体思路

政府和社会资本合作(public-private-partnership,以下简称PPP)模式是指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立在契约基础上的一种长期合作关系,通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以确保公共利益的最大化。PPP模式以特许经营权为基础,以风险分担、利益共享为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥各方优势,提高公共产品和服务的质量和供给效率,实现政府、企业和社会多方共赢。

按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路,对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目,通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制,鼓励和引导社会资本积极参与,建立投资、补贴与价格的协同机制,不断提高基础设施运营质量和效益,满足人民群众对公共产品和服务的需求。

(二)基本原则

1.风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上,项目设计、建设、技术、财务和运营维护等风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,政府不给与PPP项目过高的补贴承诺,也不兜底市场场风险。

2.利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性,保障公共利益,提高公共服务质量和效率,又要防止不合理让利或利益输送,平衡好项目的财务效益和社会效益。

3.公开透明。建立统一的政府和社会资本合作的项目信息发布平台,实行统一市场准入,创造平等投资机会,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。

4.诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确提供公共产品的标准及付费等内容,并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约,都必须严格按照合约约定内容执行,无故违约必须承担相应责任。

二、合理确定工作目标

2015年建立义县级ppp项目储备库。2015-2016年在全义县范围内部分重点领域,实验性的分批推出政府和社会资本合作项目。2016-2017年基本建立有效的运行机制和基本的配套政策制度,不断扩展项目合作领域。2018年,进一步完善相关政策制度体系,社会资本、金融机构、中介机构广泛参与,政府和社会资本合作进一步规范,项目涵盖领域进一步拓展,基础设施建设、公共服务保障水平显著提升。

三、规范政府和社会资本合作

(一)项目适用范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。鼓励乡级以上政府对燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目进行PPP适用性论证,择优选择运用PPP模式的项目。鼓励各地的新建市政工程、新型城镇化试点、保障性安居工程、老工业区及独立工矿区搬迁改造项目,考虑采用PPP模式建设。初期,可优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。

已建成项目可植入PPP模式,通过租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目,可积极推广PPP模式,减轻地方公共财政债务压力,腾出资金用于民生项目建设。

(二)操作模式选择

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

在实际操作中,可以根据项目特点,在法律、法规、规章允许范围内积极探索、大胆创新,通过项目捆绑打包,建立合理的“使用者付费”机制,采取土地、物业综合开发等方式,灵活运用多种PPP模式,稳定社会资本收益预期,增强吸引社会资本能力,提高项目运作效率。

(三)项目的储备与确立

1.做好项目规划和储备。县直各行业主管部门要根据本行业基础设施和公用事业建设需要,做好PPP项目的总体规划。原则上,应明确本地区、本行业PPP项目的准入条件,从拟建设项目和已建成运营项目中科学遴选,建立项目库。

2.做好评估筛选。发展改革、财政部门会同行业主管部门对列入本地PPP项目库中的项目进行综合评估筛选,在切实保障公众利益,注重社会效益,做好社会稳定风险评估的基础上从定性和定量两方面开展物有所值评价工作,选择条件成熟的项目列为拟实施PPP模式的项目。新建、改建项目应由项目单位提交可行性研究报告和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料和初步实施方案。定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比。定量评价主要通过对合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断PPP合作模式是否降低项目全生命周期成本。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例,确保财政的中长期可持续性。

3.制定和审查实施方案。对于拟实施PPP模式的项目,行业主管部门及其授权组织实施机构(以下简称政府方实施机构)要制定PPP实施方案,明确项目基本情况、经济技术指标、伙伴的选择、项目公司股权结构、风险分配基本框架、项目投融资结构、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺、监管架构等核心事项。县级(含)以上地方人民政府应建立专门协调机制,由发展改革、财政、规划、国土、环保、行业主管部门、咨询机构对实施方案进行联合审查通过后报同级政府批准,审查结果作为政府决策的重要参考。

政府或授权组织政府方实施机构在开展项目前期论证和制定PPP实施方案等阶段,可对有意向参与项目合作的社会资本开放,广泛征集项目方案。可视项目筹备情况,将筛选评估和实施方案编制审查合并进行,进一步简化审核程序。

4.规范选择项目合作伙伴。实施方案审查通过后,发展改革、财政部门要配合行业管理部门、政府方实施机构,按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等多种方式,公平择优选择具有相应专业资质、管理经验、专业技术能力、融资实力及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。发展改革、财政部门要结合PPP项目的特点,尽快完善相关管理办法,制定工作指南。政府方实施机构可根据项目实际和审查意见,合理确定合作伙伴的选择方式。

5.规范制定合同。政府方实施机构与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上,认真研究,科学合理制定项目合同。可根据项目实际,建立完善的合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。要在合同中确定合作各方权利和责任,明确合作范围、合作模式及方法路径、特许经营权授予的内容、服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、设施维护改造、信息披露、违约责任、项目移交、动态调整机制、绩效考评、争议解决等内容。基础设施和公用事业特许经营期限原则上最长不超过30年。所涉事项按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。具体可参考国家发展改革委、财政部出台的合同指南,结合咨询机构出具的意见,进一步细化完善,确保合同内容全面、规范、合法、有效。行业主管部门要对合同进行指导和审核。合同签署后需报发展改革、财政部门备案。

(四)项目的实施

1.设立项目公司。可根据需要,设立项目公司,相关事项要按合同的约定执行。项目公司可以由社会资本出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。政府方在项目公司内持股比例原则上不应高于50%。政府方实施机构应会同财政、行业主管部门、国有资产监督管理部门按时、足额履行出资义务。项目公司成立后,政府方实施机构应进一步完善合同体系,或与项目公司重新签署项目合同。

2.开展项目前期工作。要按照有关规定加快推进规划、用地、环评、审批核准备案等前期工作。可根据项目实际,在PPP实施方案论证至项目开工前全过程中优化、简化前期工作的审批流程和环节。项目前期工作在PPP实施方案审查论证阶段,政府或政府方实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的,政府及政府方实施机构可在合作伙伴确定,项目执行机构(社会资本或项目公司)成立后履行必要程序,将项目的立项及各种审批资料变更或移交至项目执行机构。如根据项目实际及合同约定,需调整或重新设计建设方案的,要按规定重新履行基本建设项目审核的相关手续。

3.确保项目建设运营质量。项目执行机构要按现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,依法经营管理。应按合同约定,保证按时完成项目建设、融资义务,确保工程质量。项目运行期间,按照约定提供安全、优质、高效、便捷的公共服务,切实履行项目设施检修维护,保证正常运行。

4.建立调节机制。在项目运营期间,政府和社会资本方根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金,执行奖励条款或惩处措施等,确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限的调整应由政府和社会资本各方协商确定。设置超额收益分享机制,由政府方收取项目运营的超额收益。

5.项目移交。项目合作协议期满或提前终止合作时,行业主管部门、政府方实施机构或政府指定部门应组建工作组,负责协调组织项目执行机构(社会资本)按照合同约定编制项目移交方案,明确移交的形式、内容、标准,确定补偿方式,报政府批准,做好项目临时接管工作。财政、发展改革、国资办等部门要会同行业部门依托各类产权和股权交易义县场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道,妥善做好项目移交收回工作。

(五)项目的监管

1.开展绩效评价。行业主管部门、政府方实施机构要加强对项目提供公共产品或服务质量、价格、资金的使用、运营管理的监督。要建立政府、社会资本方、公众、第三方咨询机构共同参与的综合评价机制,科学制定评价体系,对项目进行绩效评价,并将结果依法对外公开,接受公众监督。要根据评价结果,按照合同约定,认真执行价格、收费、政府补贴等奖惩机制,鼓励社会资本进行管理和技术创新。

2.部门协同监管。政府有关部门要切实履行政府和社会资本合作项目的监管责任。监察、审计、财政、发展改革、国资、行业主管及其他有关部门应依法依规抓好督促检查。

3.加强风险管理。政府要根据本地PPP项目总体规划和财政收支情况做好风险预测。根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。每年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。县级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报义县财政局备案。

4.加强政府责任管理。政府要按约定规则依法承担责任,不承担社会资本或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,政府方不得以任何方式提供担保,防止企业债务向政府转移。义县财政局要对下级财政部门做好业务指导,切实防范财政风险。

四、保障措施

(一)加强组织领导

成立义县推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由县政府分管领导任组长。领导小组下设办公室,设在县发改局,发改、财政、审计、监察、国资、住建、农委、水务、国土、规划、环保、金融办、广电局、卫计、教育、旅游、民政、体育等相关部门作为成员单位,明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排全县PPP工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动各部门开展PPP工作。

(二)健全工作机制

发改、财政要密切配合,协调推进,共同负责领导小组日常工作;制定完善小组各成员单位责任分工;建立和完善全义县政府和社会资本合作的政策体系;制定财政性资金支持PPP项目的扶持措施;抓好项目审核评估、建设运营、项目移交、绩效评价等重点环节;建设和管理第三方专业机构库及专家库;做好政策宣传、培训工作等。行业管理部门要做好本行业、本领域PPP项目的规划储备和审核把关工作;加强对部门的业务指导。要完善定价机制,做好价格管理工作。金融办、国资、审计、监察等部门要在各自职责范围内依法履行监督管理职责。各领导小组成员单位要结合部门职能和领导小组确定的责任分工安排,参与PPP项目管理。

(三)加强扶持力度

发改、财政、城建、规划、国土、环保等部门要协调推进,简化审批,支持PPP项目加快前期工作。政府和社会资本合作项目享受与政府投资项目同等的财政扶持政策并按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策。研究制定支持发行企业债券专项用于城义县综合管廊、养老基础设施建设、收购并运营管理已建成的城义县停车场等领域。鼓励金融机构积极介入项目前期准备工作,全方位提供创新金融产品和服务。积极支持符合条件的项目争取中央资金支持。

(四)健全政策体系

由财政会同发展改革等部门研究制定PPP项目招投标、政府采购、竞争性谈判、竞争性磋商等具体操作流程和细则,研究制定项目绩效评价、运营、监管、退出等重点工作的实施细则。发改部门会同行业部门要加强投资运营成本监测,建立科学的价格形成机制,出台PPP项目定价实施细则。在推进中可根据国家、省部署和我县实际,由领导小组协调各有关部门及时出台配套政策措施,不断健全和完善政策体系。

(五)营造良好环境

要做好宣传引导工作。抓好政府和社会资本合作相关部门和干部员工政策解读和业务培训,尽快建立一支具备专业知识、富有实践经验的人才队伍。义县级各新闻单位要大力宣传我义县鼓励和引导社会资本参与基础社会和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施,让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,进一步稳定义县场预期,提高社会资本对PPP模式的认可度,努力营造鼓励和引导社会资本参与我义县基础设施和公共服务领域建设的浓厚氛围。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

义县推进ppp项目工作责任分工

 

    为有效推进我县ppp项目工作,根据《义县推广政府和社会资本合作(ppp)模式实施方案》(试行),现将全义县推进PPP项目工作进行责任分工。

一、义县PPP项目管理办公室成员工作职责

   (一)县发改局

负责建立和完善全义县政府和社会资本合作的政策体系;筛选符合利用PPP模式运做的项目,建立PPP项目储备库,并遴选拟实施项目,交领导小组决策;建立义县级统一的PPP项目发布平台,对PPP项目及社会资本的选择进行公告和公示;研究制定项目谈判规范性程序,进一步规范项目操作流程,负责涉及招投标的相关业务,对项目实施全程跟踪监督;组织财政、行业管理部门、咨询机构对PPP项目实施方案进行评估论证;按照价格管理权限,会同行业部门加强投资运营成本监测,建立科学的价格形成机制,在成本审核的基础上,出台PPP项目定价实施细则,适时、适度调整公共服务价格;负责调度PPP项目进展情况及运行情况,定期向领导小组汇报项目进展运营情况及项目实施过程中存在的问题。

(二)县财政局

负责明确PPP项目政府采购、预算管理和绩效评价等机制,参与涉及义县本级财政资金投入的项目引资工作;在PPP实施方案论证中,做好财政承受能力评估、风险控制、运营补贴、政府方资金筹措和绩效评价等;需义县级财政资金支付咨询服务费用的PPP项目,由财政局会同发改委、行业管理部门与咨询机构商定。

(三)县审计局、监察局、金融办、国资办

在各自职责范围内依法履行监督管理职责;负责对财政投入资金、项目协议等相关文本、文件的真实、合法、效益性进行监督和审计;为PPP项目提供优质的金融服务,积极搭建融资平台;参与项目移交。

(四)县农办、城建局、经济局、教育局、卫计委、民政局、旅游局、水利局、交通局、广电局、体育局等行业管理部门

负责制定本行业PPP项目规划;拟实施的PPP项目,由行业管理部门作为项目主体,由准备期开始牵头发起项目,负责项目方案编制、论证、洽谈、协议编制及签署、推进项目实施、项目监管、项目移交。

(五)县发改局、城建局、环保局、国土局、规划局等职能部门

负责简化审批程序,研究出台本部门支持政府和社会资本合作具体管理办法及措施,优化政府投资方向,支持引入社会资本项目

(六)城投公司、华信集团

    负责业务范围内(含已抵押)的基础设施及公共服务领域PPP模式建设。

二、义县本级重点领域PPP项目责任分工

    1.能源类(能源基础设施及公共服务领域)

责任部门:县发改局

    2.交通类(公共交通基础设施及公共服务领域)

责任部门:县交通局

    3.市政工程类(市政工程、绿化、园林、城市交通、供气、垃圾处理、热源与热网基础设施及公共服务领域)

责任部门:县城建局

4.水利工程及城市给排水类(自来水、污水处理、河流河道等领域)

责任部门:县水利局

5.环境保护类(资源环境、生态保护、环保设施、污染治理等领域)

责任部门:县环保局

    6.文化体育旅游类(文化体育场馆及设施建设及公共服务等领域)PPP项目。

责任部门:县广电局、教育局、体育局、文化旅游局

    7.医疗卫生类(综合性及专业性医院、医疗检测、康复医疗行业基础设施及公共服务领域

责任部门:县卫计局

    8.养老服务类(综合性养老机构基础设施及公共服务领域)PPP项目。

责任部门:县民政局

由于PPP项目的特殊性,县发改局委、财政局、审计局等参与县本级全部领域项目PPP模式项目实施。

 

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